袁暤：新经济形势下金融将赋能广州城市更新高质量发展

近日，清华大学五道口金融学院在第13届中国（广州）国际金融交易·博览会上举办清华五道口全球金融论坛区域论坛。论坛由清华大学五道口金融学院主办，中共广东省委金融委员会办公室、中共广州市委金融委员会办公室、广州银行股份有限公司支持，北京清控金媒文化科技有限公司、广州金交会投资管理有限公司、《清华金融评论》编辑部承办。论坛以“新产业 新模式 新动能——以金融高质量发展助力强国建设”为主题，为期1天，设置“科技金融赋能新质生产力”“金融创新加速赋能自贸区发展”“发展数字金融，构建新生态格局”“普惠金融可持续发展之路”“绿色投融资洞见与布局”“金融力量助推城市更新多元发展”6大议题，共邀请到18位权威专家分享交流，共同为中国金融业持续健康发展、为粤港澳大湾区及广东省经济金融发展建言献策。

广州城投城市更新集团总经理袁暤发表主题演讲。他表示，城市更新为城市注入新活力，推动经济新增长，引领区域复兴，实现高质量发展。打破城市发展瓶颈，解决原产业布局与国土空间规划不匹配、公共服务能力与人民群众美好生活追求不匹配的问题，同时拉动投资、提振经济，进而提升城市综合竞争力。然而，城市更新面临改造资金需求大、社会资本参与度低等挑战。应善用城中村改造专项借款、中央预算投资、政府专项债等政策性金融工具及城市更新基金、产业引导基金等创新方式赋能城市更新，实现城市空间的增值和经济再生，提升城市综合竞争力。

图为袁暤分享

以下为嘉宾演讲全文：

尊敬的各位领导、各位嘉宾:

近年来，随着国内经济形势的变化，城市更新已经成为新时代下城市建设注入新活力、推动经济新增长、引领区域复兴、实现高质量发展的重要抓手，这里我们对城市内核有一个简单介绍，大家知道广州这座城市这几年在城市更新方面，其实是饱受争议的，包括在城市更新节奏的把握上，特别涉及到历史文化传承保护问题的具体处理方式上有争议，但是我相信广州做城市更新的出发点是好的，主要是为了优化城市空间形态和功能布局，完善基础设施和公共服务设施，从而实现城市产业动能升级。

城市更新的重要功能是打破城市发展瓶颈。城市发展到一定阶段，不可避免会遇到发展瓶颈，主要是需求和定位上的错位，一是片区产业布局与国土空间规划发展定位不匹配的问题，包括现在“退二进三”产业腾挪、低效用地包括北京动批市场搬迁，都是为了解决这些问题。二是解决公共配套服务水平能力与人民群众美好生活需求不匹配的问题，以前科技水平有限，城市建设能力弱，在古代都是靠整座城市直接拆除搬到新地方建新城市，殷商时期包括隋朝都发生过整体迁都，现在更多都是从局部空间释放。整体而言，城市更新的目标主要是建设宜居城市、绿色城市、有韧性的城市、智慧城市、人文城市，提升城市综合竞争力。事实上城市更新的意义也不仅仅在于社会民生，在这一轮新的经济形势下，经济下行压力也比较大，城市更新也可以说是提振经济、释放城市新动能，在房产疲软的新形势下，城市更新的意义更加凸显而且更加多元化。在中国北宋时期，范仲淹应对发生水灾主要采取的是兴修水利，包括举办庙会等大型文艺活动。一方面提振士气，一方面是通过基础设施的建设，以工代赈，提供就业岗位。既实现了救济的短期的目的，也实现了基础设施的提升，持续刺激经济，实现资金利用效益的最大化。因此，在新的经济形势下，中央经济工作会议也提出了“平急两用”、保障房建设、城中村改造“新三大工程”，用于拉动投资，提振经济。特别是城中村改造也是成为国家提振投资、刺激经济的一个新引擎。

广州作为改革开放的前沿阵地，在城市更新的发展大潮中，不仅充当了探路者和排头兵，同时也在不断创新和实践，广州的城市化进程早，早期城市规划管控理念和更新政策，随着城建能力提升，社会意识形态的变革也相应在发生变化。主要有三个时期，2009年之前，主要是以危房改造为主，2009-2019年这十年，主要通过土地的一二级联动，三旧改造，通过土地融资在市场上解决资金。到了2020年以后，就开始全面城市更新，但是在实践过程中，我们发现完全以市场化方式为主导的三旧改造模式，本身就有相当大的局限性。尤其是在旧村改造方面非常明显，虽然我们当时强调的是市场协调，尊重产权，但是改造成本不断攀升，特别是动迁成本，此外依靠土地融资这种模式，在以往房地产繁荣时期，还可以通过上涨的房价来消化，但是目前的情况，这个模式确实挑战很大，难以为继。另外旧改一村一策，也导致拆补的标准，出现了较大的差异化，导致村民的攀比的心理非常严重，拆迁的时效性，包括改造的效率都是不能满足我们现在的需求。疫情期间，海珠区的城中村也暴露出社会综合治理的短板问题，也是令政府下定决心创新模式加速推进城中村改造。

新的模式下，主要还是从原来的改造自下而上，改变成自上而下。原来是通过村民自发的需求，现在则是政府从产业发展、功能规划方面来考虑，解决城市的治理短板等比较迫切的问题，由政府来主导，由强调自产自发转变为政府主导和有效市场的双重结合。新模式下，城中村改造强调的是公益属性，坚持政府主导，规范补偿标准，整个改造更多凸显的是公益性质，投资回报相对较低，导致市场参与的意愿，特别是融资难度增加。所以在做了顶层设计，但落到具体实际操作的时候，要想快速高效地推进，还需要再剖析一下，广州城中村的成因及深层次的困难。究其原因，城中村是城市在经济高速发展，和城镇化建成快速推进中，形成的历史问题。以前我们是城乡分治二元土地管理体制，导致农民农村的宅基地、集体地管控失灵，特别是改革开放以后，城市化进程的开发边界快速扩张，形成了土地征收的遗留问题。

广州作为改革开放的前沿城市，这种问题特别突出，而且广州的城中村不仅数量多，分布广，还存在两个显著特点：

一是硬件上面，早期广州是属于第一批改革开放的前沿城镇，当时港资、外资来广州办厂特别多，而且多为劳动密集型的制造业，选址也都是在近郊的村集体的土地上，导致村民对土地经济利用的意识觉醒非常早，利用空地就近建设了很多出租屋用于出租，形成了我们目前楼高、栋密、路窄的现状。与北方经络分明的村落格局不同。，随着城市化进程深入，毗邻城市建成区的城中村，工作、出行相对比较便利，成为外来务工人员租住的首选。所以导致村民建的房子越来越多，导致城中村电线、消防安全隐患非常突出。同时因为缺少产业布局和规划，城中村的集体物业大多用来建厂房、仓库，有的还只做停车场，土地利用效率非常低。

二是从软件来讲，广州的城中村本身村民土生土长，宗族意识很强，内部很团结。广州是地处沿海城市，紧邻港澳，舆情也相对复杂，法治化健全程度高，所以处理社会问题是谨小慎微，不会采取激烈的手段，也是导致城中村推进比较难的一个问题。

正是因为这两个特点，广州城中村在项目实施难度较其他地区困难得多，整个改造的周期非常长，规模也非常大，复建的成本也比较高，更为关键的是对改造资金的需求非常大。目前初步统计，广州的市场可能是上万亿资金的需求，我们目前首批广州市公布了56个项目新纳入住建部的年度改造计划，资金需求已经去到4096亿，后面陆续还有100多个村待改造。可以看到，到2035年，整个旧村改造291个，城中村165个。所以我们首要解决的就是钱从哪里来的问题，这是我们面临比较核心的问题。事实上，从去年开始，国家就已经对城中村改造的资金来源上出台了一系列政策，其中包括了我们正在大面积使用的，城中村改造专项借款，包括PSL，超长期的特别国债，还有商业贷款。

目前城市更新的金融工具主要是两类，一类是政策性金融工具，一种是传统商业的，这些金融工具都有各自的申请要求还有适用范围，使用限制。我下面对它们做一个简单介绍，这主要是我们实际操作中项目的案例。

一是城中村专项借款，目前这一轮是国开行和农发行发放的专项借款，据了解统计，全国大概51个城市，涉及城中村改造项目1171个，已经纳入到的，授信额度已经超过2万亿，目前已经实现放款超过2000亿，为什么选择还是在超大城市投放呢？在人口净流入的城市投放呢？其实也是考虑到人口出生率不足，包括住房需求的内在助力，包括产业腾挪的内生动力不足的情况下，避免教育还有医疗设施重复建设，包括住房的市场稳定，所以还是优选在第一批的超大、特大城市进行投放。城中村改造专项借款优点，利息相对较低，但是主要还是由政府统借统还，虽然由政府安排政府的平台企业作为借款主体，但是整体最后还款责任还是在政府这里。适用范围相对比较广，用途只能用于相对来说比较微利的，政府主导净地出让，城中村项目已经不再适用原来可以一二级联动的。改造主体相应的还是要为项目按照比例匹配项目资本金，这点对企业来说还是有一点压力，可以看到城中村改造节奏是非常快，大量的项目集中上马。

第二类是中央预算的投资。首先这个项目需要地方上安排了资金，中央预算内资金作为中央政府对地方政府的补贴，特点是覆盖面很窄，支持比例低，按照我们一般匡算，一般的城中村改造项目只能覆盖不到3%。目前我们有一个项目总投资大概是将近370多个亿，但是中央预算补助今年额度只安排了1000多万，按照年度资金充裕情况安排。

第三类是政府专项债，主要以政府为实施主体，通过专项债或者财政资金专项债的方式进行投资，据不完全统计，全国累计发行已经发行181个城市的专项债项目，共1216亿，主要是做安置，政府统借统还，部分城市可以作为项目资本金，申报金额和专项借款类似，但是申请额度有限，全国项目共1000多万，而且审批流程相对比较长，项目流向以基本没有收入的公益性项目为主。

还有一类是政策性金融工具。就是以前的国家开发银行提供的软贷款，主要用于补充包括新型基础设施建设的重大项目资本金，目前受制于监管政策，这一块应用得相对比较少，早期在其他省市棚户区改造项目中有一些探索应用，但是目前中央没有把这个工具释放出来。

除了政策金融工具以外，在更新项目中最传统的融资方式就是商业银行贷款，主要是用于城市更新拆迁补偿以及安置、后续融资地块的开发建设，像开发贷+拆迁贷组合。商业贷款主要是贷款规模大、期限长、覆盖面广，但是普遍利率相对较高，贷款资金使用对于企业来说有一定压力。另外就是对目前政府主导的以公益性为主的模式下，商业银行目前对这方面的投入积极性非常低，这正是我们眼下遇到的问题。

这是我们对金融工具的综合对比，各有优点也有不同的短板，我们在项目实践中也发现，这些金融工具目前无法覆盖所有项目对于融资的需求，在眼下城中村改造大潮流中，仍然需要金融创新探索。

以下就对城中村改造需要金融赋能的探索提出一些可能不太成熟的想法和思路。首先是对于社会资本进入城市更新领域，应该有以下几个原则：一是不增加地方政府隐性债务。二是做大做强地方国有企业。三是政企合作，设立合理的风险分担机制。四是以时间拉动空间，相对来说以低成本的钱，通过资源补偿、资源输出的有机结合，最后还是节奏上的问题“以需定产”，与供给创造需求相结合，培育城市内生动力。

在这个大的原则背景下，城市更新项目分为几类，一类是纯公益性的，基本上属于政府资金覆盖。第二类是准公益性，带一点比较弱的盈利水平，往往只能覆盖部分项目改造成本，这种项目需要一定的社会资本解决建设资金来源问题，这种项目一般来说实施主体就是政府部门或者授权的地方平台性企业，社会资本协助政府申请相关的专项债，协助国企发专项债以及ABS产品，打包的主要是捆绑性特许经营权作为产品的还款来源，引入其他财务投资人。第三类就是片区开发项目也就是常见的城中村改造、综合片区开发，这种以往是通过市场化的方式解决资金来源。

上述这几类对于融资需求和时间以及程度各不相同，金融工具也相应需要创新。我们也在探索城市更新基金，主要是解决专项借款情况下资本金的问题。除了城市更新基金以外，创新开发赋能城市重点功能片区产业落地引导资金非常重要，这一块主要是城市更新以后释放的新产业空间，我们也需要产业引导基金，投资功能性企业引入到片区做产业园区，包括新项目的落地，在片区落位进行孵化，特别是相对偏远的郊区特别适用，我们叫做以投促引、以投促产赋能新的城市功能片区产业落地。第三个探索我们也在思考，看看以特许经营模式鼓励社会资本进入城市更新的领域，财政部门去年年底专门发了指导意见，主要是传统BOT延伸发展，目前处于政策制定期，具体落地性还在深化中。

以上就是我的分享内容，谢谢大家！

本文编辑丨梁婧

责编丨白雪 、兰银帆

初审丨徐兰英

终审丨张伟